当前位置: 主页 > 知识 >
【浏览字号:
第五章 2.城乡规划领域中违建行政强制拆除相关法律问题分析
http://www.0771nanningfp.com 2016-02-18 10:52 [来源]:未知
2.城乡规划领域中分析――解读法释[2013]5号理解与适用(王冠华高级专职律师 国际注册律师顾问)【摘要】 本文是对最高人民法院法释[2013]5号《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》理解与适用问题所作的律师解读。具体阐述了违法建筑物、构筑物及其设施的界定和《批复》的适用范围;详细分析了非诉行政执行申请、违建行政强制拆除主体及其权限内容;深入探讨了行政强制拆除程序及救济途径问题。 【关键词】 城乡规划;违法建筑;行政强制拆除;司法解释;律师解读 【写作年份】2013年 【正文】最高人民法院法释[2013]5号《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(以下简称《批复》),于2013年3月25日由最高人民法院审判委员会第1572次会议通过,2013年3月27日公布,自2013年4月3日起施行。《批复》规定,“根据《行政强制法》和《城乡规划法》有关规定精神,对涉及违反《城乡规划法》的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”正确理解与适用《批复》,对于统一法律适用,体现司法改革中的“裁执分离”原则,解决目前违法建筑强制拆除领域的主体问题,准确贯彻《行政强制法》、《城乡规划法》规定精神,,切实维护公共利益,保障被执行人及其他利害关系人的合法权益,具有十分重要的意义。 一、违法建筑物、构筑物及其设施的界定和《批复》的适用范围 1、违法建筑物、构筑物及其设施的界定 根据《民用建筑设计术语标准》(GB/T50504-2009) 的定义,所谓“建筑物”,是指用建筑材料构筑的空间和实体,供人们居住和进行各种活动的场所;所谓“构筑物”,是指为某种使用目的而建造的、人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施;对于“设施”,该标准未作界定,而是将其纳入构筑物范畴,依商务印书馆2012年《现代汉语词典(第6版)》的词语解释,所谓“设施”,是指为某种需要而建立的建筑、系统等。 自1989 年城市规划法首次在法律层面上提出“违法建筑”的概念后,这一概念逐步为水法、土地管理法、铁路法、公路法、渔业法、道路交通安全法、防洪法、大气污染防治法、水污染防治法、煤炭法、电力法、石油天然气管道保护法、海洋环境保护法、海岛保护法、海域使用管理法、港口法等多部法律广泛采用,虽不同法律在文字表述上各有区别,但其内容并无实质上的差异。2007年《城乡规划法》将该概念表述为“违法建设”,2011年《行政强制法》则表述为“违法建筑物、构筑物、设施”,《批复》继续沿用了《行政强制法》关于“违法建筑”的概念,亦表述为“违法建筑物、构筑物、设施”。显然,《城乡规划法》的“违法建设”是从行为内容的角度对“违法建筑”的概念进行演绎,而《行政强制法》和《批复》的“违法建筑物、构筑物、设施”(以下简称“违建”)是从对象范围的角度对这一概念进行演绎,相互之间并不矛盾。 《批复》中的“违法”,依解释文义,此处之“法”仅指《城乡规划法》,而不涉及《城乡规划法》之外的其他法律。在《城乡规划法》中,违建的情形主要有三,分别规定在第64条、第65条以及第66条中,具体为:(1)未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的;(2)在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的;(3)建设单位或者个人未经批准进行临时建设的、未按照批准内容进行临时建设的以及临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。不过,需要指出的是,根据城市规划法第1条关于立法宗旨和目的之规定,该法是我国城乡规划与城市建设中指导性法律文件,并非强制性禁止性规范,其目的在于加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,对其违反,并不必然导致违建的拆除。这一问题在笔者拙文《拆迁征收领域中违章建筑的认定与处理》中已作详细阐析,在此不再赘述。 2、《批复》的适用范围 从法律适用的逻辑和功能来看,行为内容决定法律适用的性质,对象范围决定法律适用的范围,因而厘清“违法建设”这一行为非常重要。所谓“违法建设”,根据住房和城乡建设部2012年6月25日发布的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(以下简称《指导意见》)第2条第2款给出的概念,是指“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”鉴于《城乡规划法》规制的是违建“进行”行为,因此,对于“违法建设”,应限缩理解为“处于已经开始着手但尚未结束,违法行为还在继续,违法后果还在不断扩大”的情形,笔者称之为违建增量情形。换言之,在违建增量情形下,当城乡规划主管部门作出责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,需要强制拆除的,应适用《批复》规定,即根据《城乡规划法》第65条、第68条和《行政强制法》第25条、第34条、第37条和第44条等规定直接由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门或者乡、镇人民政府强制拆除。 对于违法行为不再继续,违法后果已经固定,客观上已经形成存量的建筑物、构筑物、设施,则原则上不应适用或者参照适用《批复》。这是因为:《行政处罚法》第29条规定,“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”根据该条规定,行政机关对于该等违建的处罚时效及于增量形成期间以及“建成”后两年内。在该等处罚时效中,对存量违建是否属于历史原因形成,行政机关是否存在超期处罚,是否存在“默许”、“不作为”等行政过错,行政处罚是否合法,处罚程序是否存在瑕疵,是否存在滥用职权或者超越职权情形,是否存在以拆除违建之名行侵犯行政相对人合法权益之实的行政侵权行为,等等,有一个司法审查认定问题。原则上,对于处罚时效中的存量违建,可以参照适用《批复》,而对于处罚时效外的存量违建,则应纳入合法建筑范畴而严格禁止适用《批复》。关于该问题的具体处理,详见笔者拙文《拆迁征收领域中违章建筑的认定与处理》中的相关内容。 二、非诉行政执行申请、违建行政强制拆除主体及其权限内容 1、区分非诉行政执行申请与法院强制执行申请 对于非诉行政执行申请问题,其前提是非诉。所谓诉讼案件中的法院强制执行申请,根据《行政诉讼法》第65条第2款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“行诉法解释”)第83条的规定,是指对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书,负有义务的一方当事人拒绝履行的,对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。而所谓非诉行政执行申请,根据《行政强制法》第53条、《行政诉讼法》第66条以及最高人民法院有关司法解释的规定,则是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依法向人民法院提出的强制执行申请。两者的最主要的区别在于申请执行的依据不同,,前者系发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书;而后者系行政机关作出的生效的行政决定。

[选稿]:admin